顺盈平台登录香港“北部都会区”规划推出始末:再造一个新中环?

2021-09-20 07:27

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  北部都会区有望成为香港城市空间发展史上的一次战略性改变。通过七个跨境口岸和未来兴建港深西部铁路等,使港深两地能跨越“两湾一河”,形成“双城三圈”的空间格局,帮助香港更好融入国家发展大局。

香港新界与深圳原本同属新安县,经历百年分隔后,两地有望逐渐走向协调发展。图为新界南生围生态保育区眺望深圳市中心区。《财经》记者 焦建/摄

  文 | 《财经》特派香港记者 焦建

  编辑 | 苏琦

  10月6日,中国香港特区行政长官林郑月娥发表其本届任期内最后一份《施政报告》。在全文达3.4万字的此份报告中大篇幅提及的“北部都会区发展策略”,被认为是其中最大的亮点。

  作为中国香港特区公布的规模最大的一份规划蓝图,“北部都会区发展策略”的核心是构建一个占地300平方公里的都会区,提供90.5万至92.6万伙单位,共容纳约250万人口。该规划之被命名为“都会区”,则因其涉及全面的城市空间,并不只是一个新市镇。

  从宏观及微观的背景来看,此一跨度达20年的发展规划既旨在推动香港进一步融入国家发展大局,亦为香港各界所普遍关心的土地住屋、创新科技、深港融合发展等问题给出了框架性的解决方案。如能借机将香港新界地区的边陲地带建设成为新的“宜居宜业宜游的都会区”,则既可以成为与南部(维港)都会区配套发展的新平台,亦可与其仅一河之隔的深圳特区形成“双城三圈”的战略性布局。

  所谓“三圈”,指香港北部由西向东与深圳相邻的“深圳湾优质发展圈”“港深紧密互动圈”和“大鹏湾╱印洲塘生态康乐旅游圈”。相关地区涵盖了深港口岸经济带和深圳发展最成熟的都市核心区,以及香港拥有较大发展潜力的新界北部地区。

  在积极推动者眼中,“北部都会区”有望成为香港城市空间发展史上的一次战略性改变。香港将最终形成包括中环金融中心在内的维港都会区,与国际创新科技中心为重点的北部都会区的区域经济新格局。前者重点对标国际市场,北部创科中心既要面向世界,更要与深圳对标,与大湾区共融。此外,“双城三圈”空间概念有利于深港间共同促进经济、基建、创科、民生和生态环境的紧密合作,通过强强联手产生一加一大于二的效益。

  亦有一系列相关研究人士对《财经》记者指出了此一规划将面临的挑战:“北部都会区”所涉及的规划面积约300平方公里,约占香港特区总面积三成,土地性质复杂,很多土地仍需进行规划。另一方面,香港土地开发审批程序繁复,还要面临保育等问题。是否能科学统筹开发流程,加快土地开发速度,将是下届特区政府衔接落实相关内容的核心考验之一。

  在被记者问及如此大规模的开发计划将耗费多少时间、涉及多少预算支出等相关问题时,林郑月娥称:“北部都会区”因近深圳及前海,前海125平方公里等如1.5个香港岛,定位为现代服务业商业枢纽,近水楼台先得月,成为发展契机。尽管完成北部都会区或需20年时间,但任何一届政府都应依照该轨迹进行。“我们谈的是一个愿景。”

  “北部都会区”新意

  从2021年初起,如何开发新界北地区,逐渐成为香港相关业界人士的热议话题。部分议员更是接连向特区政府提交相关报告,阐明“新界北新中心”计划,并指出香港应实现“北创科、南金融”。图为香港特区政府施政报告公布当日新界地区的公交车广告。《财经》记者 焦建/摄

  近百年来,香港一直实施的是“南重北轻”的城市发展空间格局。重心就是以南部维多利亚港两岸的香港岛和新界南为主。集中在维多利亚港的海边沿岸,大概位于上环、中环、湾仔,到铜锣湾一带,逐渐伸延到鲗鱼涌和太古区域。

  与之相比,毗邻深圳的新界北部地区一直是香港的边陲地带,大部分为生态和乡村区,仅有一些属于边远型的市镇、口岸,如屯门、元朗、落马洲、上水、粉岭、文锦渡等等。以该区内的天水围为例,其虽被视为发展相对成熟的新市镇,但基本上是一座“睡城”,因缺乏相关产业,人们的生活与工作分离,每天需耗费大量时间通勤。

  在与其仅一河之隔的深圳,则在改革开放的几十年当中,形成了罗湖、福田、南山等核心城市发展区域。“当深圳大踏步发展的时候,香港北部地区却纹丝不动,基本上保持了回归前的边界地带、乡村地带的基本风貌,形成了深港两边极大的空间视觉和经济差异。”一位相关研究人士在数年前曾如此形容两地间的差异。

  在香港特区政府层面,2007年时曾提出过发展新界东北的计划。在当年公布的《香港2030》文件中,亦已提及“北部经济带”概念。在2014年时,特区政府曾就相关规划向立法会申请拨款,最终被部分议员以不让新界东北成为“深圳后花园”等一系列理由否决。此外,直到几年前,香港还把垃圾填埋场放在与深圳隔海相望的屯门一带建设。

  香港特区政府推出相关规划的目的之一,是解决香港发展面临的严重缺地问题。在与深圳连片发展并不被重视的情况下,为增加土地供应,香港的替代性方案是明日大屿填海计划。在产业发展方面,为与中环形成呼应、构建2.0版本的CBD,九龙东亦被纳入规划。

  有关新界北区发展的潜力,香港一国两制研究中心在2010年时曾发表过《香港边界禁区发展策略研究》。当时该机构研究的着眼点,主要是相关边境禁区总面积达到2800公顷,其中2400公顷的面积可以释放出来以供发展。

  该研究指出:一方面,“香港已经顺利回归,边境管制根本不需要2800公顷那么多的土地。”;此外,深圳的发展已经成形,不再是单方面借助香港的经济动力,内地经济已经成为香港经济发展的其中一个最主要的构成部分,所以在香港岛之外的新界北部发展成为一个副中心,又或者第二中心,以充分利用内地的经济元素,是合情合理的发展。

  随着一系列相关局势的变化,从2021年初起,如何开发新界北地区,逐渐成为香港相关业界人士的热议话题。部分议员更是接连向特区政府提交相关报告,阐明“新界北新中心”计划,并指出香港应实现“北创科、南金融”,把新界北地区与扩大至包括“明日大屿”交椅洲人工岛填海的维港都会区互补。

  今年4月,前述研究机构的一位研究人士亦撰文指出:新界北区将会是“含金量甚重”的一片土地。因为深圳已经发展出一大批成功的大型科创企业,这些企业对国际人才有极大需求,对比深圳以及其他内地城市,香港在税制、生活配套、教育资源等因素有更佳的吸引力。而在当下复杂的国际形势下,国家极力争取高科技专才回流,香港在这方面可以扮演更积极角色,所以整个新界北的发展,也应该以此思路为主线。

  “经过完善选举制度,香港重回一国两制正轨,给予香港更大条件及机会融入国家大局,故对香港未来的规划不应再受到行政界线限制发展,而北部策略是首次突破思维,跨越香港及深圳的行政界线。”

  10月6日,林郑月娥在解释相关新规划的背景时则指出:这是“一国两制”框架下首份由香港特区编制,在空间观念及策略思维上跨越港深两地行政界限的策略和纲领,充分考虑了国家“十四五”规划中对香港的支持、粤港澳大湾区建设对香港的期盼,以及“前海方案”为香港带来的大量机遇。“北部都会区”将是香港境内促进港深融合发展和连系大湾区最重要的地区,通过7个跨境口岸和未来兴建港深西部铁路等,使港深两地能跨越“两湾一河”,形成“双城三圈”的空间格局,帮助香港更好融入国家发展大局。

  林郑月娥亦坦言称:目前北部都会区只是概念,政府花了三四个月做大量工作,又邀请规划署前署长凌嘉勤担任顾问,尽管完成北部都会区或需20年时间,但任何一届政府都应依照该轨迹进行。她更建议下届政府可设副司长职位,负责领导新区发展,与深圳市政府密切联系。

  按照相关规划:占香港陆地总面积近三成的“北部都会区”西起白泥、流浮山,东至打鼓岭、皇后山,涵盖将范围包括天水围、元朗及粉岭/上水等已发展新市镇,以及古洞北、粉岭北、洪水桥/厦村、元朗南、新田/落马洲、文锦渡等新发展项目。

  在产业布局方案方面:厦村、流浮山一带因刚刚起步,其可塑性较大,被认为可发展优质产业,而其邻近的就是刚扩区的前海,可结合共同发展,例如发展现代服务;而港深紧密互动圈是最密集地区,大部分陆路口岸均集中此区,需要找到合作范畴,包括高等教育、科技创新或现代医疗等;至于大鹏湾/印洲塘生态康乐旅游圈则适合旅游。

  在目前各新市镇和新发展项目均相对零散的前提下,“北部都会区”概念将会起到统合性的作用,并额外开拓约600公顷用地作住宅和产业用途。整个项目完成后,总住宅单位数目将达90.5万至92.6万个,容纳约250万人居住;而职位数目亦将由现时11.6万个,大幅增加至约65万个,包括15万个为创科产业的相关职位。

  为实现工作与生活处于相近区域,《北部都会区发展策略》还提出建议称:将制定明确政策及行政指引,尽量把“无地域限制、带动就业机会”的政府设施及写字楼迁往北部都会区。此外,林郑月娥亦表示:有信心惯常处于核心商业区的专业服务会选择去北部都会区发展,由于前海占地125平方公里,是港岛的1.5倍,而定位是现代服务业商业枢纽,由香港前往只需两个车站,将为会计及律师等专业服务业带来很大契机与吸引力。

  整体而言,“北部都会区”对香港发展格局产生的影响可能会表现在以下方面:首先,其总面积达300平方公里,未来可建16万至18万个单位,改变过去“小打小闹”觅地建屋方式;其次,此区域内宜居宜业宜游,为科技发展及其他产业提供土地空间,将成为未来二十年城市建设和人口增长最活跃的地区,这与传统新市镇相比,层次有了更大的提升;其三,由政府主导规划建设,打破“小政府、大市场”窠臼。

  在相关人士眼中更为重要的,则是该区内有七个跨境口岸,今后还将进一步完善连接深圳的交通网络。香港将规划多条铁路新线,包括定位为现代服务业中心的洪水桥/厦村连接深圳前海、铁路北环线向北经河套港深创新及科技园接入深圳的新皇岗口岸、北环铁路线古洞站向东伸延至罗湖、文锦渡、香园围、打鼓岭、皇后山与粉岭、兴建尖鼻咀至白泥自动运输系统等。

  资金来源仅是考验之一

  随着香港社会逐渐恢复稳定,如何抓住相关发展机遇,聚焦经济发展,是香港社会各界高度关心的话题之一。前述“北部都会区”规划如能真正落地,则被认为是香港重要的发展新机遇之一。在执行过程中能否克服此前一系列规划遇到的类似难题,亦成为该规划所面临的重要考验。

  难题之一在于相关规划难以一蹴而就。按照香港推动大型规划发展的惯例,仅前期工作就将包括公众咨询、土地勘探、收地赔偿等方面。涵盖顾问研究、各部门设计、收地赔偿、城规会审批、环境评估、立法会审议和拨款,以至大大小小的施工合约招标等。

  而在这一过程中,往往还将出现公众提出反对、环保团体不满环评报告,以及立法会议员的质询等情况,每一个步骤都易出现争议,造成拖延。

  以港铁“沙中线”为例:其于20世纪中期提出,直至1998年才正式公布计划,时至今日仍未整条开通。以此类推,“北部都会区”涉及的土地更广、涉及的相关方更多、工程更浩大,难题亦可能会加倍。

  有相关人士因此建议:如开发地带涉及湿地及相关缓冲区,当局需研究是否可放宽及精简程序、评估生态影响、提高发展地积比等。除此以外,政府也要检视各部门的执行力,同时加强与地区居民、土地业权人、环保团体等持份者沟通,以减少争议。

  负责协助政府推动相关政策的香港特区政府政策创新与统筹办事处“港深合作策略规划顾问”凌嘉勤则表示:以20年时间打造北部都会区并非过分乐观,相信只要改革行政机制及工作流程,并设立高层次政府专责机构负责统筹和指导各相关局署,是应该可以做到的。

  此外,其还表示:上述负责机构牵头各局署与深圳市相关单位洽商及合作,协调项目规划及实施,同时协助政府与广东省及大湾区城市相关部门,就建构大湾区湿地系统网络展开积极合作。

  “整个双城三圈政策,涉及非常庞大的发展内容,既有土地使用、交通规划,以及产业支持等一系列政策,当中不可避免会涉及大量的利益重新分配问题,也可能会遇到不小的阻力。能否有足够的魄力冲破利益藩篱,准确贯彻发展宗旨,以推动香港加快融入国家发展大局,对特区政府及社会各界都是巨大的考验。”香港一家媒体在社论中指出。

  全国港澳研究会副会长刘兆佳则公开表示:10月6日的施政报告在土地和房屋供应上,敢胆提出大刀阔斧措施,相信与这些政策获中央支持有关,地产商等不能像以往般诸多阻挠,愿意某程度让利和配合。

  如何寻找建设资金来源,亦是各界高度关心的话题之一。对此,林郑月娥强调,这是一个愿景及发展策略,“香港最能制造的财富是土地,我们不可能在开拓土地工作蚀本,如果我们现时看今日赤字,便什么都不做,不单是短视,我会形容为不负责任。”

  在谈及北部都会区可能面对的“现金流”问题,包括收地、赔偿、基建等费用时,林郑月娥则称:可通过发债解决部分问题。因为北部都会区的很多基建项目属于环保项目,很适合发绿色债券。“北部都会区”是绿色低碳社区,有很多环保项目,一有地出售就可以赚钱。“一个负责任政府应该拥抱这盘生意。”

  一位相关市场人士则提出建议称:应考虑公私营混合模式,其除了可以分担政府财政压力,亦能加快有效运用私人土地,促进重点基建及可承担房屋的发展进度。而北部都会区位处香港的策略性边境位置,估计将为香港经济创造约每年7000亿至7500亿港元的总生产总值。

  从深港合作的角度来看,北部都会区的发展在带来机遇的同时,亦需考虑一系列的协调性的安排和布局。“如果不考虑如何与深圳衔接,在产业方面形成有机融合,那么单纯提出作为创新中心就很容易难以落地。”深圳的一位研究人士对《财经》记者指出,“按照香港以往的发展经验看,新规划落实到最后往往都成了地产项目。希望北部都会区不要继续走这一老路,不然只是拼拼凑凑,把区域内个别新市镇的发展相加起来,只为了解决香港人的房屋问题、就业问题,格局就窄了。”

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